“雙軌制”伴生著三個問題：一是籌資環(huán)節(jié)，企業(yè)職工要繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位不需繳費(fèi)，這是個人義務(wù)方面的不公平；二是基金財務(wù)管理環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老保險采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，前者受繳費(fèi)多寡與基金收益的影響，后者可以旱澇保收；三是待遇發(fā)放環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老金待遇隨物價上漲等因素而調(diào)整，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇卻與在崗者工資增長直接掛鉤，前者符合養(yǎng)老保險制度保障退休人員基本生活的初衷，后者顯然增加了退休者直接分享國家發(fā)展成果的福利份額。這樣，兩個制度下的人群的養(yǎng)老保險權(quán)益日益失衡，待遇水平差距日益擴(kuò)大。

當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差異，當(dāng)然不具有合理性?？v觀世界，各國的法定養(yǎng)老保險制度都是基于促進(jìn)公平而非放大不公而設(shè)計的，不可能出現(xiàn)不同群體相差幾倍的現(xiàn)象。當(dāng)然，公務(wù)員退休制度改革也不是簡單地等同于要與企業(yè)持平，而是應(yīng)追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作或在國有企業(yè)工作而出現(xiàn)養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象，也不應(yīng)當(dāng)讓同一批年輕人因到不同崗位工作后再繼續(xù)著以往養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象。

記者：您認(rèn)為改革雙軌制需要突破哪些問題？

鄭功成：不能說政府未做任何努力，而是這種努力尚未見到切實(shí)的效果。之所以改革難以取得突破，我認(rèn)為阻力來源于兩個方面：首先當(dāng)然是機(jī)關(guān)事業(yè)單位不情愿放棄待遇優(yōu)厚的退休制度，現(xiàn)行做法甚至還在讓年輕一代繼續(xù)傳承，這應(yīng)當(dāng)是高校畢業(yè)生報考公務(wù)員熱的一個重要原因。其次也有準(zhǔn)備不足的原因，如事業(yè)單位是中國特色的組織，其中既有公益的也有贏利的，在未能合理分類并理順其與國家財政關(guān)系的情形下，要順利推進(jìn)養(yǎng)老保險制度變革顯然不可能；再如機(jī)關(guān)事業(yè)單位自新中國成立以來就是一個整體，其工作人員都是依靠國家財政供養(yǎng)的國家雇員，現(xiàn)在要將其分割開來，讓事業(yè)單位向企業(yè)看齊，公務(wù)員繼續(xù)不動，這種取向不僅不能真正化解當(dāng)前“雙軌制”下的矛盾，還會增加事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員的新的利益沖突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是導(dǎo)致這幾年來呼聲很高、行動遲緩的重要原因。

二

記者：今年兩會期間，您做客人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇的時候提出了一個“三步走”的改革方案，為什么不能一步到位？您說的三步走的第一步又如何實(shí)現(xiàn)？

鄭功成：作為專業(yè)研究者，我不僅注意到許多人對“雙軌制”的批評，而且收到過不少正在遭受不公待遇的企業(yè)退休人員的來信，他們要求將兩種制度合并成一種制度的主張與我的專業(yè)理念是完全一致的，這就是要縮小養(yǎng)老待遇差距、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益公平，最終建立起平等的、統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度。然而，基于現(xiàn)實(shí)，基于過去5年事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并不順利的客觀事實(shí)，理性告訴我，所謂“一步到位”可能等于遙遙無期。因為這兩個制度無論是籌資機(jī)制、財務(wù)機(jī)制還是待遇調(diào)整機(jī)制都完全不同，要一步整合成一個制度根本無法取得共識，路徑依賴的慣性要改變并非易事。因此，我關(guān)注的是此事不能再等待了，而是應(yīng)當(dāng)盡快積極、理性地行動起來，而分步推進(jìn)制度變革可能不失為可行之策。否則，再過五年也難有進(jìn)展。我的基本主張概括起來就是在人民網(wǎng)與網(wǎng)友交流過的觀點(diǎn)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革刻不容緩，與其數(shù)年來坐而論道，不如立即起而行動。

盡快推進(jìn)改革是基本出發(fā)點(diǎn)，而分步走可能會極大地減小阻力。第一步是盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立公職人員基本養(yǎng)老保險制度，讓其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，同時實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合財務(wù)機(jī)制，即先實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工義務(wù)平等與財務(wù)機(jī)制統(tǒng)一的目標(biāo)。第二步是對其待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，即將退休金分解成基本養(yǎng)老保險金與職業(yè)年金，用雙層結(jié)構(gòu)替代單一層次，其中的基本養(yǎng)老保險金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老金相同，職業(yè)年金與企業(yè)年金相對應(yīng)，逐步降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險金，使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金待遇接近。第三步是放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法一樣的機(jī)制。至此，導(dǎo)致兩者之間差距的因素就消除了，制度并軌也就水到渠成了。當(dāng)然，在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的同時，我認(rèn)為還應(yīng)對企業(yè)退休人員特別是那些原來與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者具有相同身份與工資水準(zhǔn)的老年人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這一方案最早源于我在2008年前主持完成的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》報告中，如果前幾年按這樣的思路推進(jìn)，現(xiàn)在或許已經(jīng)走完第二步而進(jìn)入第三步了。

至于第一步，只要放棄機(jī)關(guān)單位與事業(yè)單位分割而行的思路，而是采取整體聯(lián)動的做法，應(yīng)當(dāng)是可以迅速啟動的。因為任何人都不應(yīng)拒絕為自己的養(yǎng)老保險承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。

我要再三強(qiáng)調(diào)的是，“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過渡辦法”是整個社會保障制度改革都應(yīng)遵循的根本原則，即老一代人無論是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是在企業(yè)，都不能待遇差距大，而應(yīng)當(dāng)按照貢獻(xiàn)大小、職級與工齡等享受相應(yīng)的待遇；新參加工作者無論是公務(wù)員或事業(yè)單位職員還是企業(yè)職工，都應(yīng)平等參加養(yǎng)老保險并享受相應(yīng)的待遇。當(dāng)前存在的不同群體老年人養(yǎng)老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險與福利待遇，都是不正常現(xiàn)象，必須通過改革來矯正。

記者：您的“三步走”方案中的第二步說機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的“基本養(yǎng)老保險金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對應(yīng)。可是我國的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，貫徹起來不太容易?！奥殬I(yè)年金”與“企業(yè)年金”如何對應(yīng)呢？

鄭功成：將退休金分解成兩個層次是對這一制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，因為根據(jù)現(xiàn)行制度安排，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后只有一種待遇，而企業(yè)職工將來還會有企業(yè)年金作為補(bǔ)充（事實(shí)上已有部分企業(yè)職工享有企業(yè)年金），如果不實(shí)行結(jié)構(gòu)分解，不僅改革無法推進(jìn)，也絕對不可能建立統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度。結(jié)構(gòu)優(yōu)化已成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要前提條件，也是促使其與職工基本養(yǎng)老保險制度殊途同歸的必需途徑。當(dāng)然，在將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金進(jìn)行分解的同時，還需要同時提高勞動者的勞動報酬并普遍性地建立企業(yè)年金。在當(dāng)前的情形下，不能指望單純推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革便可以解決問題，它必定要以收入分配制度改革作為背景。

三

記者：有專家認(rèn)為，對于養(yǎng)老金雙軌制改革，不要再做試點(diǎn)，直接啟動改革，您怎么看待這個問題？

鄭功成：我不知道這位專家講的養(yǎng)老金雙軌制改革是什么意思，如果是指將兩個制度立即并成一個制度，恐怕只能是畫餅充饑，結(jié)果仍可能是原地踏步。因為若將機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)厚的退休金迅速削低到企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的水平，改革的阻力可想而知；若將企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇立即提升到機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇的水平，也會引發(fā)討論。因此，還是在明確目標(biāo)與方向的條件下，迅速啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，同時對企業(yè)老一代退休人員給予相應(yīng)的補(bǔ)償，盡快縮小兩者之間的待遇差距。無論在哪種制度下都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)同一代人的養(yǎng)老待遇走向公平。不過，我贊同這位專家的另一個觀點(diǎn)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不要再做試點(diǎn)，而是直接全面啟動。客觀而論，我國社會保障改革早期試點(diǎn)先行是一個經(jīng)驗，但也留下了諸如現(xiàn)實(shí)中的“雙軌制”矛盾等教訓(xùn)，適宜的做法是，認(rèn)真調(diào)研，審慎決策，果斷快速推進(jìn)。否則，將始終處于被動之中?？傊?，“雙軌制”下的現(xiàn)實(shí)矛盾必須盡快化解，它既需要堅定不穩(wěn)地推進(jìn)，也需要理性與智慧。

來源：光明日報   編輯：許銀娟