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重慶戶籍改革開啟 千萬(wàn)農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)市民
2010-07-14 08:48:56 來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 彈性退出機(jī)制 上千萬(wàn)人轉(zhuǎn)換身份，并不是單純一道行政命令就能見效，需要多方制度配套跟進(jìn)。 重慶從今年1月起，正式啟動(dòng)戶籍改革，并初步形成了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》草案。據(jù)市發(fā)改委透露，為確?？刹僮餍?，正在建立相應(yīng)的土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面17項(xiàng)配套機(jī)制。 在路徑上，重慶選擇了漸進(jìn)式的改革模式。改革創(chuàng)新之處，在于靈活處理了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后相關(guān)土地權(quán)益的問題。 重慶在綜改區(qū)獲批之初，曾把主城的九龍坡區(qū)作為實(shí)行戶籍制度改革試點(diǎn)的地區(qū)。該區(qū)推出了“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社?！钡闹贫龋顺鲞@兩地的農(nóng)民，就可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，享受平等待遇。而在資金來(lái)源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”的運(yùn)作。 但后來(lái)證明，農(nóng)民的搬遷安置，新型農(nóng)村社區(qū)的興建，及宅基地復(fù)墾，使政府負(fù)擔(dān)沉重。而農(nóng)民購(gòu)房成本與補(bǔ)償之間的差額，也成為農(nóng)民不小的支出。九龍坡區(qū)資金雄厚，有能力負(fù)擔(dān)這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復(fù)制。 另一方面，重慶市公安局及有關(guān)部門問卷調(diào)查顯示，90%以上農(nóng)民都不愿放棄農(nóng)村的土地進(jìn)城。進(jìn)城轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民，在城里生活不下去了怎么辦? 重慶由此設(shè)計(jì)了一套彈性退出的制度。 據(jù)黃奇帆在市委三屆七次全委會(huì)上介紹，城市戶口捆綁著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。 基于此，在給農(nóng)民穿上城里的“五件衣服”時(shí)，暫時(shí)不脫下農(nóng)村的“三件衣服”，即暫時(shí)保留他們對(duì)土地、林地、宅基地的收益。這個(gè)緩沖時(shí)間大約為三年。 黃奇帆稱，不能簡(jiǎn)單的要求農(nóng)民這邊進(jìn)城，那邊就要“脫衣服”，進(jìn)城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過(guò)程是一個(gè)市場(chǎng)配置逐步到位的過(guò)程。 作為配套政策，市發(fā)改委副主任范文仲透露，重慶農(nóng)村正在展開全面土地、林地的確權(quán)，屆時(shí)將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，可保留土地收益權(quán)，而處置權(quán)則交給相關(guān)的信托機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)集中招商，引進(jìn)大戶，開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。 此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開的轉(zhuǎn)戶對(duì)象，將以農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障金。同時(shí)，他們工作期間還要自行繳費(fèi)?？蓽p少財(cái)政壓力?！?/p> 試錯(cuò)權(quán) 對(duì)于重慶戶籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。 “當(dāng)現(xiàn)實(shí)突破現(xiàn)行法律時(shí)，是允許改革先突破立法，還是先松動(dòng)法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區(qū)必須要面對(duì)的問題?！蔽髂险ù髮W(xué)鄧剛教授說(shuō)。 西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊表示，戶籍制度改革，實(shí)質(zhì)是改變長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會(huì)形成很大的制度依賴，因此在路徑和執(zhí)行的細(xì)節(jié)上需要仔細(xì)設(shè)計(jì)。 比如納入改革體系的新生代農(nóng)民工問題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經(jīng)很少了，根據(jù)增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒有土地的?！稗D(zhuǎn)戶之后，這些人享受不到土地的收益，萬(wàn)一進(jìn)城也不能保障充分就業(yè)，那該如何處理?” 學(xué)界對(duì)重慶戶籍改革更多的疑問則是，“農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，就是城里戶口，按政策的剛性規(guī)定，在享受城市戶口待遇的同時(shí)必須要放棄農(nóng)村土地，那么農(nóng)民繼續(xù)保留土地權(quán)益的合法性依據(jù)在哪里?”一位學(xué)者稱。 對(duì)政府來(lái)說(shuō)，最棘手的問題則是，如果三年后，農(nóng)民要求退回去怎么辦。 重慶推進(jìn)戶籍改革的重要?jiǎng)右蛑?，是解決城市用地的困境。重慶可用建設(shè)用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。 這2000多平方公里從哪里來(lái)?黃奇帆認(rèn)為，農(nóng)民在城市發(fā)展中進(jìn)城了，原來(lái)的承包地將發(fā)生流轉(zhuǎn)，宅基地也可能會(huì)被復(fù)墾為耕地，新增的建設(shè)用地指標(biāo)，將成為“地票”，進(jìn)入農(nóng)村土地交易所。 由于現(xiàn)實(shí)與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國(guó)人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應(yīng)明確給予試驗(yàn)區(qū)試錯(cuò)權(quán)，允許錯(cuò)了，重新來(lái)過(guò)。這也是成渝兩地很多官員的看法。 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，“從工業(yè)化、到城市化，到城鄉(xiāng)一體化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略已面臨重要轉(zhuǎn)折，戶籍制度必須進(jìn)行改革，但因?yàn)闋可嫣鄰?fù)雜的利益體，使國(guó)家難以決斷改革的路徑和風(fēng)險(xiǎn)，而各個(gè)試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)就是要解答這個(gè)問題。” 但他同時(shí)表示，當(dāng)前試錯(cuò)的空間其實(shí)很小，“如果錯(cuò)了重頭再來(lái)，可能要付出很大的代價(jià)，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學(xué)的論證。” 因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國(guó)務(wù)院已要求，兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)的改革項(xiàng)目，必須經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)行，這實(shí)也為降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。 “在獲得上層支持的情況下，進(jìn)行改革，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該在可控范圍內(nèi)。”當(dāng)?shù)匾晃徽賳T表示。 黃奇帆已在近日表示，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的改革將率先在兩江新區(qū)實(shí)施。有分析認(rèn)為，這也許將為重慶的戶籍改革提供較大空間。 來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 編輯：馬原
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