如果說(shuō)國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文是從基本組織框架入手推動(dòng)政府采購(gòu)改革，那么國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文則是從機(jī)制入手著眼解決政府采購(gòu)發(fā)展的深層次問(wèn)題
開欄的話：2009年，讓世界顫抖的經(jīng)濟(jì)寒潮，也讓人對(duì)政府采購(gòu)寄予無(wú)限期望。不尋常的一年注定成為考驗(yàn)與磨礪政府采購(gòu)的關(guān)鍵一年，也注定會(huì)在政府采購(gòu)改革和發(fā)展之路上留下深深的足跡。年末收尾之際，本報(bào)特開辟“2009政府采購(gòu)十大關(guān)鍵詞”專欄，回首2009年政府采購(gòu)留下的深刻印記。
中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)消息：年初，一份發(fā)自于國(guó)務(wù)院辦公廳的指導(dǎo)性文件左右了2009年及今后的政府采購(gòu)工作走向。2009年4月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》（簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)35號(hào)文”）的發(fā)布，意味著進(jìn)入改革發(fā)展關(guān)鍵期的政府采購(gòu)已經(jīng)勾勒出了一份全新的路線圖。同2003年國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文一樣，國(guó)辦發(fā)35號(hào)文的面世也引發(fā)了政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)W習(xí)和貫徹的熱潮，但是變化了的時(shí)代發(fā)展任務(wù)決定了這份路線圖的影響力將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越前者。
發(fā)展關(guān)鍵期的路線圖
上一次國(guó)務(wù)院辦公廳就政府采購(gòu)改革發(fā)布全面性的指導(dǎo)性意見，還是在6年之前。
2003年8月，一份《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)）以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義轉(zhuǎn)發(fā)，從而吹響了《政府采購(gòu)法》實(shí)施后全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革的號(hào)角。此后，以實(shí)施《政府采購(gòu)法》、落實(shí)管采分離等為主要內(nèi)容的改革在全國(guó)各地相繼鋪開。
按照該文件要求，隸屬于行政部門的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)于2003年年底以前與所屬部門分離。當(dāng)時(shí)，有專家評(píng)論說(shuō)，這是典型的“手術(shù)刀”式的改革舉措，“手術(shù)刀”所到之處，盡是“骨肉”分離。以至于在當(dāng)年剩下的不足4個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)“分家”成了各地的一種流行現(xiàn)象。
關(guān)鍵時(shí)期自然需要關(guān)鍵手段。眾所周知，2003年是我國(guó)《政府采購(gòu)法》的實(shí)施元年，也是我國(guó)政府采購(gòu)全面推進(jìn)改革的關(guān)鍵一年。誕生在這種改革關(guān)鍵期的國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文，自然地契合了改革的形勢(shì)和要求。而國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文的發(fā)布，同樣遵循了這種“規(guī)律”。
2009年，作為政府克服經(jīng)濟(jì)衰退的主要手段之一，政府采購(gòu)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮了不可替代的作用?！罢少?gòu)不僅是政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要措施，而且在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中還將繼續(xù)發(fā)揮作用?！边@已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)專家的共識(shí)。跳出自身領(lǐng)域拘囿，加速實(shí)現(xiàn)同整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的融合，政府采購(gòu)在面臨這種訴求的同時(shí)，還要解決改革過(guò)程中一系列“后遺癥”和“并發(fā)癥”。而國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文正是將目標(biāo)鎖定在了這些深層次的問(wèn)題。
“西醫(yī)”變“中醫(yī)”
相比于國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文顯得有幾分“溫和”，很難讓人再嗅到“手術(shù)刀”的味道。然而，風(fēng)格上的變化不代表2009版路線圖退步了，相反卻反映了政府采購(gòu)改革任務(wù)和重心的改變。
對(duì)于文件所提出的“7個(gè)堅(jiān)持”，中國(guó)工程院院士、中國(guó)科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所研究員倪光南、國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)劉慧、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東、南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒、中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海等專家學(xué)者紛紛做出專業(yè)的解讀。
在這些專家看來(lái)，如果說(shuō)國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文是從基本組織框架入手推動(dòng)政府采購(gòu)改革，那么國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文則是從機(jī)制入手著眼解決政府采購(gòu)發(fā)展的深層次問(wèn)題。用一句通俗的話來(lái)解釋，以前是“西醫(yī)式療法”，現(xiàn)在則變成了“中醫(yī)式療法”。
以管采分離為例，國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文解決了“器官移植”的問(wèn)題，但是“器官不兼容”的問(wèn)題隨后出現(xiàn)，并成為了困擾各地實(shí)踐的重要問(wèn)題。顯然，在這種情況下，政府采購(gòu)面臨的是如何理順各部門、機(jī)構(gòu)間溝通運(yùn)行經(jīng)絡(luò)的問(wèn)題。
對(duì)此，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文開出了“療法”：加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的體制建設(shè)，進(jìn)一步完善財(cái)政部門監(jiān)督管理和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作運(yùn)行的機(jī)制。
通過(guò)完善機(jī)制來(lái)理順關(guān)系，這是典型的“中醫(yī)”療法。徐煥東教授在解讀該條時(shí)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)管采分離并不等于強(qiáng)調(diào)“兩張皮”，不是形成二者相互割裂、互不相干甚至互不買賬的對(duì)立關(guān)系。恰恰相反，雖然管理和操作分開，但實(shí)現(xiàn)采購(gòu)科學(xué)化的目標(biāo)是統(tǒng)一的，采購(gòu)從預(yù)算編制、采購(gòu)實(shí)施、合同授予、履約驗(yàn)收等過(guò)程是統(tǒng)一的。分離實(shí)質(zhì)是為了更高綜合目標(biāo)的統(tǒng)一。
管采分離只是一個(gè)方面，在政府采購(gòu)實(shí)踐過(guò)程中所暴露出的比較突出的“病癥”，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文也試圖能從機(jī)制建立上來(lái)解決問(wèn)題。比如，針對(duì)個(gè)別單位規(guī)避政府采購(gòu)的現(xiàn)象，提出堅(jiān)持應(yīng)采盡采，進(jìn)一步強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)依法采購(gòu)。針對(duì)部分政府采購(gòu)效率低、價(jià)格高的問(wèn)題，要求建立各種采購(gòu)方式下的政府采購(gòu)價(jià)格監(jiān)測(cè)機(jī)制和采購(gòu)結(jié)果社會(huì)公開披露制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)及采購(gòu)結(jié)果的有效監(jiān)控。要求集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要科學(xué)制定價(jià)格參數(shù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立政府采購(gòu)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)監(jiān)督處罰不到位的問(wèn)題，提出要加快建立對(duì)采購(gòu)單位、評(píng)審專家、供應(yīng)商、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)制度和不良行為公告制度，引入公開評(píng)議和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，提出建立系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度，研究建立政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度。
影響力在于長(zhǎng)遠(yuǎn)
國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文正式發(fā)布后，各地區(qū)、各部門相繼掀起了一股學(xué)習(xí)熱潮。比較典型的是上海市政府采購(gòu)中心用2個(gè)月的時(shí)間組織開展了專門的學(xué)習(xí)調(diào)研。在學(xué)習(xí)消化的基礎(chǔ)上，各地大都以文件精神為主導(dǎo)，量身定做了地方版的“導(dǎo)航圖”，對(duì)一些原則性的意見做出了不同程度的細(xì)化。
地方的熱捧讓國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文一時(shí)成為了政府采購(gòu)的“時(shí)尚”用詞。但是，在集體的熱議聲中，也夾雜著一些刺耳的聲音。有個(gè)別人甚至評(píng)價(jià)說(shuō)，文件中“研究完善”、“進(jìn)一步完善”等此類措辭，總讓人覺得有點(diǎn)“缺鈣”。
特別是在政策功能層面，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文提出的“堅(jiān)持政策功能，進(jìn)一步服務(wù)好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局”在大多數(shù)人眼里基本上屬于老生常談的東西，以至于很多地方只是“跟在屁股后面喊口號(hào)”，而鮮有解決問(wèn)題的辦法。
“政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)源于政策目標(biāo)的切實(shí)可行，然而從我國(guó)這幾年的實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的法規(guī)、辦法往往只是一個(gè)原則性的、框架性的規(guī)定，缺乏可操作的配套細(xì)則?！痹诮庾x文件時(shí)，馬海濤教授表示了自己對(duì)政策功能可執(zhí)行性的擔(dān)憂。
顯然，在專家眼里，這份路線圖描繪出的只是原則性的輪廓。一部中央的指導(dǎo)性文件，基本上只是提出一般性的要求，不可能特別細(xì)化，細(xì)化規(guī)定的工作是各地方需要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行。
這就意味著，與國(guó)辦發(fā)[2003]74號(hào)文的立竿見影不同，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文的影響力取決于地方貫徹落實(shí)的效果。
記者注意到，在剛剛獲得通過(guò)的《廣東省實(shí)施〈政府采購(gòu)法〉辦法》里，國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文首次明確提出的集中采購(gòu)業(yè)務(wù)代理活動(dòng)中要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，已經(jīng)被明文載入。
這是國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)文對(duì)政府采購(gòu)實(shí)踐發(fā)生實(shí)質(zhì)作用的一個(gè)開始，而這個(gè)過(guò)程將是持續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程。
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 編輯：馬原
